שימוש בקרקעות ביהודה ובשומרון לצורך התיישבות יהודית

אדמת מדינה במורד נחל קנה

שאלת השימוש בקרקעות ביהודה ובשומרון לצורך התיישבות יהודית היא סוגיה ביטחונית לאומית, משפטית, מדינית וערכית - המלווה את העסקאות בקרקעות בארץ ישראל לצורכי מפעל ההתיישבות היהודית מאז ימי העלייה הראשונה. באופן מיוחד, הסוגיה זוכה לתשומת לב מיוחדת מאז שנת 1967, לאחר מלחמת ששת הימים, כאשר חודש מפעל ההתיישבות ההמוני ביהודה ושומרון.

עד שנת 1977 הוקמו עשרות יישובים יהודיים ביהודה ושומרון על קרקעות אשר נתפסו לצרכים צבאיים בהתאם למשפט הבינלאומי ‏‏.

לאחר "המהפך", ועליית הליכוד לשלטון בשנת 1977, התגבשה מחשבה מדינית חדשה והוחלט להקים יישובים רק על אדמות שאינן בבעלות ערבית פרטית. 80% מהיישובים הוקמו על אדמות מדינה ואילו השאר הוקמו על אדמות בבעלות יהודית פרטית.

הקביעה לפיה הקרקע היא אדמת מדינה בוצעה לפי חוקי הקרקעות הירדנים שהיו תקפים ביהודה ושומרון. חוקים אשר התבססו על חוקי הקרקעות העות'מאניים ומנדטוריים כמו במדינת ישראל . היות שחלק ניכר מאדמות המדינה לא היו רשומים במרשם המקרקעין הרי זיהוין בתור אדמות ממשלתיות חייב תהליך ארוך ומסובך של בדיקות בשטח ובמשרד.

פליאה אלבק, בתפקידה כמנהלת המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה, עסקה במשך שנים בנושא אדמות מדינת ישראל בהיבטים משפטיים ומעשיים. בשנת 1978, ממשלת ישראל הטילה עליה לבדוק ולאשר את אדמות המדינה ביהודה ושומרון. מאז ועד 1993 היא נחשבה לסמכות הראשונה בו. לדבריה, "שיטת הבדיקה הוכיחה את עצמה במרוצת השנים, והטעויות המעטות שהיו תוקנו על ידי עררים".

מוסכם כי אדמות המדינה הן הפוטנציאל להקמת יישובים יהודיים ביהודה ובשומרון.

מדיניות ממשלת הליכוד

אדמת מטעים פרטית

עד ה"מהפך", ממשלת ישראל אישרה לתפוס קרקעות בבעלות פרטית של ערבים ביהודה ושומרון לצרכים צבאיים והתיישבותיים. ממשלת הליכוד הפסיקה נוהג זה חוץ ממקרים יוצאים מהכלל. אמנם בהשקפת עולמה היא בקשה להתיישב בכל חלקי ארץ ישראל. ברם, השקפת עולמה של ממשלת הליכוד בראשות מנחם בגין הייתה שמחובתה להגן על הרכוש הפרטי של תושבי ארץ ישראל ולכן התנגדה לכל הפקעה או תפיסת רכוש לצורכי שימוש ציבורי.

הממשלה החליטה כי יישובים יהודיים חדשים יוקמו רק על אדמות מדינה לאחר שתערך בדיקה יסודית ונמצא ויימצא שאין הן שייכות לאנשים פרטיים. הממשלה קבלה החלטה זו לאחר "בג"ץ נבי צאלח ‏‏, בו אושרה ההתיישבות היהודית בחלמיש.

הכלל היה כי רק אדמות מדינה או אדמות שאינן בבעלות ערבית יוקצו להתיישבות יהודית.

מהות אדמות המדינה

שכונה חדשה שנבנתה על אדמות מדינה - למטה עדיין אדמות מדינה

אדמות המדינה היו ברובן שטחים שקשה לנצל אותם: השטחים הגדולים והשוממים של מדבר יהודה, המדרונות המזרחיים המשתפלים ממרכז השומרון אל בקעת הירדן, הרי היערות והסלעים שבצפון ובמערב השומרון. על דרך השלילה ניתן לומר כי השטחים המיושבים והמעובדים הם לא אדמות מדינה. אלו הם אדמות פרטיות אשר חלקם עברו הסדר מקרקעין והשאר עובדו על ידי הפרט במשך תקופת ההתיישנות.

לפי ההערכה ארבעים אחוז משטח יהודה ושומרון - 2,240 קמ"ר -הן אדמות מדינה ‏‏. במשך שנות השליטה הישראלית ביו"ש אושרו חצי מיליון להתיישבות יהודית. לאור זאת, כאשר הוחלט להקים יישובים , כל מה שנדרש היה לאתר את מיקומן של אדמות מדינה. במצב זה חל שינוי לאחר חתימת הסכמי אוסלו בשטחים שנמסרו לידי ההרשות הפלסטינית. בשטח C, הנמצא בשליטה ישראלית מלאה, נותרו 3,386 קמ"ר מתוך 5,575 קמ"ר - סך הכל שטח יהודה ושומרון. אין אומדן כמה מתוך "אדמות מדינה" נכללים באזור C.

אדמות מדינה הוגדרו ביהודה ושומרון לפי החוק שהיה בתוקף בימי שלטונה של ממשלת ירדן. ירדן החילה את המשפט שהיה קיים בו בתקופת המנדט הבריטי על יהודה ושומרון. למשפטני ישראל לא היה קושי בדבר שכן החוק הירדני היה מוכר להם. אפילו התחיקה הירדנית החדשה, חזרה, עם או בלי שינויים, על תחיקה קודמת שהייתה בארץ ישראל.

תחיקה זו התבססה בעיקר על חוק הקרקעות העות'מאני משנת 1858 ‏‏. הירדנים הכניסו שינויים מזעריים בלבד בתחיקה. התחיקה העות'מאנית קבעה כי: "זכויות לקרקע תהיינה רשומות במשרד ממשלתי" ובלי רישום אסור להחזיק בקרקע. עם זאת נקבעו גם סייגים בסוגי הקרקעות הבאים:

• "מולק" - בבעלות מלאה של הפרט - מאגר מגרשי הבנייה בכפרים ובערים - נקבע שיש "התיישנות" אחרי 15 שנה - כלומר מי שמחזיק בשטח 15 שנה מוגן בפני כל אחד ואחד.
• "מירי" - בבעלות מדינה - בסביבות הערים - לפי ההגדרה משנת 1858 :"כל האדמות עד למרחק של שניים וחצי ק"מ מהבית האחרון בכפר או בעיר". - נקבע יש התיישנות אחרי עשר שנים - לא ניתן בעל הקרקע לפינוי והוא זכאי לבקש כי היא תירשם על שמו.
• "מואת" או מתה - קרקע שהייתה שוממה בשנת 1858 ורחוקה מהעיר או מהכפר באותה עת. רוכש זכויות מי שהחיה אותה ברישיון מאת פקיד הטאבו.

בשנת 1921 שונתה ההוראה ואסור היה להחזיק באדמה זו בלי רישיון.

הסדר הקרקעות

שלטונות המנדט הבריטי החלו להנהיג את הסדר הקרקעות. וכך נקבע שאם יש הסדר קרקעות אין כבר "התיישנות". וכך הוחלט לעבור אזור, אזור ולבצע בו רישום זכויות. ביהודה ושומרון הרישום היה קיים בחלקו:

• בצפון השומרון - החל רישום בתקופת המנדט הבריטי.
• נפת שכם, רמאללה ויריחו - החל רישום ירדני, כאשר בנפות רמאללה וירושלים הוא לא הושלם.
• נפת חברון - לא החל הרישום.

השלטון הישראלי הפסיק את תהליך ההסדר בעיקר מהסיבה שמסמכי הסדר זכויות הקניין נותרו בירדן ולא הייתה אליהם גישה פיזית.

עם זאת, בשטחים בהם הסדר הקרקעות הסתיים לפני מלחמת ששת הימים יש להסדר תוקף משפטי מלא. קיים הבדל אחד ברישום הירדני, בכל כפר מתחיל מספר הגושים מ-1 ולכן כאשר יש מספר גוש יש לדעת גם את שם הכפר‏‏ .

רכישה פרטית

כאשר אדם פרטי קונה אדמה מאדם אחר או מקבל אותה בירושה מתבצע רישום בטאבו. לקרקע שאינה ברשותו של אדם כלשהו אין רישום עד למועד בו המדינה מחליטה לעביר את הזכויות לפרט. העברה זו יכול להתבטא ברישום בספרי רישום המקרקעין, או בדרך המקובלת יותר, לאחר החזקה ועיבוד הקרקע במשך תקופת ההתיישנות. לצורכי איתור קרקעות להתיישבות יהודים ביהודה ושומרון נקבע כי רק קרקע שאיננה רשומה וגם איננה אדמת מירי היא אדמת מדינה.

קרקעות מירי לא נכללו באדמות שניתן לעשות בהן שימוש לצורך התיישבות יהודית. לפי ההגדרה, קרקעות מירי הן זכויות הקרובות לבעלות. הן שייכות לבעליהן גם אם לא הוקצו על ידי רישום במרשם המקרקעין. התנאי הוא שהפרט עיבד אותן עיבוד חקלאי רצוף עשר שנים. במקרה כזה הוא רוכש זכות שהקרקע תרשם על שמו ולא ניתן לפנות אותו ממנה.

צורת הרישום של האדמה הפרטית הוא סוגיה סבוכה בפני עצמה. רק מימי המנדט הבריטי יש חובה לצרף מפה לכל עסקה. עד אז תיאור השטח נעשה מילולית, לפי תנאי הטופוגרפיה באותה עת. כך יכול להופיע בהסכם התיאור הבא של גבולות השטח הנידון: "מחמד אחמד, משפחת חסן, דרך, עצים". יתר על כן, לפי החוק העות'מאני, כאשר השטח הנמכר מוגדר לפי גבולות אין משמעות למספר הדונמים. רק הגבולות קובעים את גודלו. הפרשנות לגבי הגבולות, העשויים להיות תיאור פני השטח, גם מלפני מאה שנה, תקבע בסופו של דבר כמה דונמים יכללו בעסקה.

רישומי מסים יכלו לסייע. אם האדמה נרשמה לצורכי מס כאדמה שנטעו בה עצים, בתור אדמה פרטית מעובדת היא חייבת מס וזה עשוי להיות הוכחה על עיבוד האדמה. נשארה לא ברורה השאלה היכן נמצאת האדמה עליה שולמו מסים, בהיעדר מפה לא ניתן לקבוע את מיקום השטח.

ההכרזה על אדמות מדינה

כדי לקבוע איזו קרקע היא אדמת מדינה ואפשר להקצות אותה לצורכי תכנון ההתיישבות ביהודה ושומרון נעשות בדיקות יסודיות במסמכים ובשטח.

• אם זכויות הקניין בה הוסדרו, בודקים את הרישום ומוודאים כי האדמה אינה למעשה אדמה מעובדת.

• אם הזכויות טרם הוסדרו, בודקים את הרישום לפי שם הכפר ושם המקום לפי המפות הפיזיקליות ששורטטו על ידי הבריטים בשנת 1933. לפי צילומי אויר וסיור רגלי בשטח בודקים האם האדמה עזובה, בלתי מעובדת וגם אם לא עובדה בעבר. מנסים לבדוק כמה זמן עבר מאז העיבוד האחרון.

פליאה אלבק בדעה כי: "לפי המשפט הבינלאומי, חייבת המדינה המחזיקה בשטח במיממשל צבאי להחזיק ולנהל אדמות גם שיש ספק אם הן בבעלות המדינה" ‏‏. לפי-כך, די במידת סבירות גבוהה כדי להחליט האם הקרקע היא אדמת מדינה.

דרך הבקרה

לאחר הבדיקה, הממונה על הרכוש הממשלתי מוציא תעודה ובה הוא מודיע כי הקרקע נבדקה ונמצאה שהיא אדמת מדינה. התעודה ותוכנה מובאים לידיעת מוכתרי הכפרים השכנים. מראים להם את השטח ומודיעים להם שעליהם להודיע לכל אדם אשר עשויות להיות לו טענות לבעלות על הקרקע, כי עליו להגיש ערעור לוועדת ערר ובו ינמק את זכאותו לקרקע.

לפי התקנות, מי שמגיש ערעור עליו לסמן על המפה את השטח שעליו הוא טוען לבעלות. במקרים רבים התברר כי השטח שהוכרז אדמות מדינה כלל אינו הקרקע עליו טוען העורר לבעלות.

מקרה מיוחד היה של אדמות אפרת. הוגש ערעור בטענה כי על אדמות אלה ניטעו גפנים. מומחה לחקלאות מטעם מגישי הערר טען כי בסביבה יש כרמי גפנים ואילו אדמות אלו ניתן להכשיר לגידול גפנים על ידי סיקול סלעים ונטיעת גפנים. הערעור נדחה, שכן בשלב הוצאת התעודה לא היו בשטח כרמי גפנים.

במקרה של טעות, בין בשל סימון לא נכון של החלקות או מסיבה אחרת, ניתן היה לתקן את הדבר, אך זאת רק בטרם החלו העבודות בשטח.

היו גם סוג של אדמות פרטיות שהופקעו על ידי הממשל העות'מאני, הבריטי או הירדני. אדמות אלו אותרו והן מהוות חלק קטן מאדמות המדינה.

אדמות בבעלות יהודית

לפני הקמת המדינה

קיימת אבחנה בין האדמות שהיו בבעלות יהודים ביהודה ושומרון לפני מלחמת ששת הימים לבין האדמות שנרכשו לאחר המלחמה. האדמות שהיו בבעלות יהודים בתקופת המנדט הבריטי הוערכו בין אחוז אחד לשניים מכלל האדמות. הממשל הירדני, לפי החוק המנדטורי משנת 1939, (עת פרוץ מלחמת העולם השנייה) ראה בישראל מדינת אויב ולכן מסר את הקרקעות לטיפולו של האפוטרופוס על רכוש האויב. הממשל הצבאי המשיך בנוהל וגם היום הרכוש הוא בניהולו של האפוטרופוס.

בתקופה שקדמה להקמת המדינה היו ביהודה ושומרון מעט אדמות השייכות ליהודים: אדמות גוש עציון, היישוב היהודי בחברון ואחרות כמו אדמות ממחנה הפליטים דהיישה. הממשל הירדני ראה באדמות אלו "רכוש אויב". הוא מסר את ניהולן לידי האופוטרופוס של רכוש אויב. הוא מלא את תפקידו בנאמנות ושמר על הרכוש. הוא אפילו התנגד בתוקף לפלישות שנעשו לשטח זה על ידי שכנים ערבים. כאשר התגלה רישום מזויף, כמו בכפרים "חיזמה" ו"אלרם" מצפון לירושלים, האופוטרופוס התנגד. לאור מסמכים שלו שנמצאו, בית משפט ישראלי ביטל את הסדר המקרקעין אחרי שהשטח סופח למדינת ישראל.

לאחר 1967 לא חל שינוי במצב. הרכוש נשאר "רכוש אויב". על המדינה הוטל התפקיד לשמור עליו ונאסרו פעולות העלולות "להשמידו". באדמות אלה היו לישראל רק זכויות החזקה, ניהול, שימוש ואכילת פירות. התוצאה שרכוש זה ניתן להשכרה אך לא למכירה. גם אם היה ידוע מי הוא הבעלים המקורי. הוא היה רק יכול לבקש לשכור את רכושו שהופקע, כאמור.

אדמות מסוג זה מצויות בסביבות ירושלים ועליהן נבנו היישובים גבעון החדשה, נוה דניאל, ישובי גוש עציון והיישוב היהודי בחברון. קיימים שטחים נוספים בתהליך ברור.

אחרי מלחמת ששת הימים

רכישת האדמות לאחר מלחמת ששת הימים הייתה בעלת קווי אפיון מיוחדים. בנוסף לנוהל הנדרש לפי החוק המקומי, עליה לשאת את אישור המפקד הצבאי. בנוסף לכך, לפי החוק הירדני, שלא בוטל, יש איסור על היהודים לרכוש קרקע מחוץ ליישוב קיים. לכן היזמים המבקשים לקנות קרקעות, מקימים חברה ברמאללה והיא מבצעת את העסקה. כל זאת, מלבד הבעיה הבסיסית שעל ערביי יהודה ושומרון נאסר לעשות עסקות עם יהודים והעונש על כך הוא מוות ‏‏. לכן רב העסקות מפותלות וכאשר הן מגיעות לידי בירור או דיון מתגלים בדרך כלל ליקויים בתהליך הרכישה - ליקויים שאין להימנע מהם בשיטה הקיימת.

בשנת 1979 ממשלת ישראל קבלה החלטה עקרונית, לפיה יותר ליהודים לרכוש מקרקעין באזור יהודה ושומרון.

הביצוע הלכה למעשה סוכם על ידי פליאה אלבק

	. הבעיה העיקרית היא, שהרוב המכריע של הצעות ערבים מיו"ש למכור קרקרעות ליהודים מישראל הינן רמאויות. בגלל המספר הרב של הרמאויות, מספר היישובים היהודיים שהוקמו על קרקעות שנקנו אחרי מלחמת ששת הימים הוא קטן - כחצי תריסר ועוד כעשר שכונות בתוך יישובים קיימים נבנו או בשלבי תכנון או בנייה .
– עמוד 229-230

היא מונה את הרמאויות אחת לאחת:

• מכירת אותה קרקע לאנשים שונים (בג"ץ 622/80) - לא פורסם.
• רמאות בזהות המוכר, כמו אחמד חמדן הידוע בשם איברהים מוסא, איברהים הוא בעל הקרקע ואחמד מתחזה בשמו.
• זהות הקרקע, הרישום לפי גבולות, את מספר הדונמים איש לא יודע מראש.
• זכות הבעלים מאושרת על ידי המוכתארים. נמצאו תעודות כוזבות.
• רישומי מסים, למרות שאינם מקור ממספיק, שימשו לאיתור אדמות. הסתבר כי החלקות עליהן שולמו מסים הם של אחרים.
• הסוחרים הערבים והמתווכים היהודים בדרך שינו נתונים.

גם אם המכירה הייתה תקינה, מוכר הקרקע הכין "הצגה" על מנת לשמור על חייו. למרות שקבל תמורה, הוא מפגין על גזל אדמתו - זוהי תעודת "ביטוח החיים" שלו.

המחלקה האזרחית בפרקליטות ניסתה למנוע תופעות אלה. הרמאויות התגלו בסופו של דבר על ידי בעלי הקרקע האמיתיים. הבעיה הייתה שלמרות שהחוק הירדני קובע שרק הרישום בטאבו מהווה אישור לבעלות, קיימת גם תקופת ההתיישנות, שאם עברה יש למחזיק האדמה זכויות עליה. מוכרי הקרקעות הערבים התחזו בתור כאלה והביאו את אישור המוכתרים לכך.

עם זאת, היו קרקעות שנרכשו כדת וכדין. לצידם "עשרות אלפי משפחות קנו בכסף מלא מגרשים כאלה ביו"ש".

לקריאה נוספת

• פליאה אלבק, השימוש בקרקעות ביהודה ובשומרון לצורך התיישבות היהודית - היבטים משפטיים ומבחן המציאות (בתוך) העלייה אל ההר - ההתיישבות היהודית המתחדשת ביהודה ושומרון, העורך: אברהם שבות, הוצאת ספריית בית אל - המכללה האקדמית יהודה ושומרון - 2002
• משה גליק, רכישת מקרקעין ותרומתן להתיישבות היהודית באזור יהודה ושומרון (בתוך) העלייה אל ההר - ההתיישבות היהודית המתחדשת ביהודה ושומרון, העורך: אברהם שבות, הוצאת ספריית בית אל - המכללה האקדמית יהודה ושומרון - 2002